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清风书评

法治反腐的得失——评《美国的腐败》

发布时间:2016-04-01 08:52稿件来源:财新网
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  在人类政治文明史上,形形色色的腐败层出不穷。美国是一个年轻而特殊的国家,它在许多政治治理观念上都有鲜明的独创性,但是在腐败问题上,美国同样面对着一个古老的难题:就像当年的罗马帝国,它是否会因为腐败而丧失美德,无所逃于覆灭的命运?

  泽菲尔·提绍特女士所著《美国的腐败》(Zephyr Teachout: Corruption in America: From Benjamin Franklin\'s Snuff Box to Citizens United, Harvard University Press,2014)一书,以独立战争之前欧洲通行的外交礼品现象作为起点,详尽讨论了美国自建国以来腐败的各种表现和相关争论,阐释了美国腐败观的形成和历史演变。书中既有细致的历史回顾,也对有各种腐败案例的分析,尤其集中讨论了游说现象和政治捐款的泛滥,明确表达了自己对美国政治运行机制趋向于恶化的现实关怀。

  制宪者们的“腐败观”

  在思考美国式腐败观的理论起源时,作者以建国时期制宪者们如何防范欧洲旧制度中习以为常的腐败现象作为起点。这些制宪者们强烈意识到,共和国的生命维系于公民的美德。这种政治传统,一向多被深入研究探讨,然而在提绍特女士看来,由于社会和经济环境的变化,今天相当多的美国人对于制宪时期对腐败内涵及危害的深入讨论,缺乏足够的理解。

  根据作者的分析,制宪者们将新共和国的大厦奠基于一种苛刻的“腐败观”之上。腐败既包括贿赂和窃取公款,也包括政客(主要指议员)以公谋私的众多情形,因此制宪者需着力于维持政府代表与私人利益集团、外国势力、其他官员之间的公德。为了达成此目标,相比于常见的“一报还一报”式的对腐败的惩罚,制宪者们更偏好一种结构性、预防性的反腐规则,力图在腐败行为发生之前,塑造和影响政治行动者的心理。法条严格排斥暗中交易以及其他一些并不入罪的行为,例如不准随意收受外国政府的礼物,而不是在腐败行为发生后通过惩罚产生威慑。

  这种“腐败观”的另一个特点在于,它也关注普通公民的腐败问题。不惟公职人员,普通公民若将自己或小集体的私利凌驾于公益之上,同样是腐败的。由于特殊的政治背景(脱离母国英国而独立)和思想背景(清教和共和主义传统),制宪者们当时力图建立一个拥有公民美德的政治社会,并通过制定宪法和相关法律来实现这一目标。

  作者还提出,建国时期形成的“腐败观”为何在今天被人们尤其是一些法官们所忽视?她认为,这种现象源于20世纪晚期盛行于政治学界和法学界的“人性自私论”,并对这种导致危险政治实践的观念进行了严厉批判。

  在美国的政治生活中,建国时期形成的“腐败观”一直发挥着重要作用,对腐败及其不同表现的谴责构成了创立宪法的基本力量。在此后的岁月里,腐败问题促成了有关如何规范政府和商业行为、如何限制立法者的决定,这包括《蒂尔曼法》(1907,禁止法人向联邦竞选捐款)、宪法第十七修正案(1913,允许直接选举参议员)和《哈奇法案》(1939,限制在议会选举中的捐赠和花销)等等。

  美国是一个典型的法治国家,在这样的制度环境下,政治生活中涉及腐败的多数争议,最终都要在司法判决中得到解决。在这些案例中,围绕着腐败的具体含义,法官、法学家们一直进行着激烈的争论,一些当事法院有时采用创造性的方法来遏制腐败,一些围绕腐败案件展开的争论甚至创立了重要的政治原则。从作者的论述中,大致可以分辨出三个比较重要的问题领域,即土地交易、院外游说以及与言论自由相关的政治捐款。

  早期腐败案件中产生最深远影响的首推土地交易。土地在任何时代都是重要的物质财富,因此围绕土地交易出现种种腐败案件是可以想见的。佐治亚州一宗涉及土地投机的腐败案,缘起于土地商和地方议员联手进行投机,最终联邦最高法院根据联邦宪法宣布州法律无效。这一案例对此后类似案件的重大影响毋庸多言。一系列围绕土地交易而产生腐败案件还导致了一些重要政治原则,如公共信托原则(规范立法部门及政府对空气、河流和海岸等资源处置的限制性原则);一桩土地腐败案件中的当事法院为了打击案件中存在的欺诈行为,对邮件欺诈法(本来旨在打击运用邮件进行恶意欺诈的行为)进行了创造性运用,并成为此后所有相关腐败案件判决的先驱。

  在现代美国政治中,除了选举以外,普通公民影响政治决策的基本手段之一,就是各种院外游说活动和政治捐款。作者详尽描述了游说行为从一项不正当的公民行为变为符合宪法第一修正案的一项权利的漫长过程。过去人们否定游说是因为担忧它以公开或隐秘的方式破坏民主政治文化和公民美德,而现在人们对此已经逐渐遗忘或不以为意,使得游说不仅合法化而且大行其道。这种游说活动形成了公职人员与政治说客之间的“旋转门”效应(指游说公司为议员许诺离职后的高薪职位),议员由此更容易被利益所左右,使公共辩论失去真诚的品质,而变成了一种交易。但是对于这种腐败现象,并无有效的法律加以规制。

  另一种对当代美国政治影响深远的腐败现象,是所谓的“独立竞选开支”,这可见于书中着墨甚多的“公民联盟案”。2008年民主党总统初选前夕,“公民联盟”想在“直播电视台”(DirecTV)播放一部讽刺希拉里·克林顿的90分钟影片。联邦选举委员会以违反《两党制竞选改革法》为由叫停了该影片。这部2002年通过的法案禁止在总统初选前30天内播放社团法人资助的竞选商业广告。“公民联盟”对此决定提出异议,律师声称这是一部纪录片而非广告,因此不适用上述法案。

  该案诉至联邦最高法院后,斯卡利亚、肯尼迪和罗伯茨几名大法官,将辩论导向了禁止社团法人选举开支的法律是否正当这个一般性问题。随着该案性质的改变,最高法院要求两造书写新的辩护状,重新展开辩论。案件在2009年回到最高法院,公民联盟的律师泰德·奥尔森辩称该法律没有正当性,因为“企业法人在竞选中花钱不存在一报还一报”,因此不可入罪加以惩罚。他的主张本质就是国会使选举免于腐败的权力仅限于惩罚和制止明确的贿赂,除此之外别无腐败。2010年1月,大法官安东尼·肯尼迪在撰写法院的多数意见书时采纳奥尔森的辩护,取消了对社团法人开支的一切限制。于此可见,法治反腐虽可保证规则的透明与可预测性,但司法解释和适用却足以让腐败的定义发生有损于健康的公民文化的变化。

  作者痛感由公民联盟案所反映出来的美国式腐败观的衰退,因为它事关金钱对选战的影响是否属于公民行使言论自由权的重大问题,涉及到对选举中金钱与腐败的复杂关系的理解。为此她在书中详细讨论了导致这一判决产生的几个典型案例,如“巴克利诉瓦莱奥案”(1976)、“奥斯汀诉密西根州商会案”(1990)、“联邦政府诉阳光钻石协会案”(1999)等案件。在作者看来,最高法院对公民联盟案的判决过于强调言论自由的重要性,严重违背了以预防性规则为重点的美国式腐败观。由于公民及法人在选举中的“独立政治开支”被看作是言论自由的一种形式,它对竞选者的诱惑和政治决定的过程扭曲被不恰当的忽略了。公正的选举在民主政体中的重要性毋庸多言,因此作者深感必须将这种错误认识的危险告知美国民众,并期望扭转这一在她看来十分糟糕的趋势。

  从以上介绍中,也不难看出一些容易引起争议的地方。首先,作者本人是一个有党派背景的人,参加过民主党的纽约州州长提名竞选和“占领华尔街”运动。民主党对富人和金钱一般而言会倾向于质疑和警惕,就作者最为关注的“公民联盟案”而言,其直接结果就是解除了对于个人政治捐献的限制,在财富分配不平等的情况之下,富豪们当然有可能发挥与其人数不成比例的影响,但作者并没有顾及问题的另一面,美国的政治领域一直是多元开放的,步枪协会或工会这些并非富人的团体,同样通过大量捐款对选举过程发挥着重要影响。因此,竞选捐款限制的放松是否如作者所言会必然导致权贵政治,并没有确定无疑的答案。

  此外,作者对腐败的讨论还有一个比较明显的缺失,这同样与她的民主党立场有关,即对现代政府活动范围的扩张缺乏必要的讨论。如果说相比建国时期,当今美国的个人和团体针对国会的游说活动处于高度发达的状态,那么其根本原因很可能不是人们的政治信念和行为动机产生了重大变化,而是当今美国政府与社会的关系发生了结构性变化。伴随着政府扩张,其行政管制能力和范围都有十分显著的增加;由于福利国家的出现和成长,政府的财政汲取和参与财富再分配的能力已远非建国初期可比。这些变化可能才是导致院外游说活动大增的根本原因。而且尽管游说活动大增,但政治竞争的多元化在游说活动中仍然有着十分显著甚至戏剧性的体现,例如以科赫公司(Koch Industries)为代表的游说方就力图取消政府对其公司所处行业的任何补贴,其目的在于增强自身行业的可预期性和竞争性。再比如作者本人在现实中的行为也颇有代表性,她最近刚刚成为一家名为“五月天政治行动委员会”(Mayday PAC)的反腐败组织的会长,此组织力图通过游说来实现反腐败的公益诉求。实际上,对于因游说而产生的一些腐败问题,更根本的解决方法可能在于深刻检讨政府的经济职能,取消那些不必要但利益攸关的政府干预,如此方能实现对不良游说活动釜底抽薪。

  大体上说,作者遵循美国的政治传统,在司法框架内对美国的腐败问题进行深入分析。对于想要了解美国政治中的腐败问题的人而言,此书可算是一个难得的读本。

  本文作者:褚向磊 清华大学社会科学学院博士

 

《美国的腐败》

泽菲尔·提绍特 著

冯克利 苗晓枫 译

中国方正出版社2016年2月

隆重推出

  

 

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